陕发〔2026〕4号

  为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于城市工作的重要论述，认真落实中央城市工作会议精神，以城市内涵式发展为主线，以城市更新为重要抓手，加快建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，结合陕西实际，制定如下实施意见。

  一、开展城市协同发展行动，优化现代化城市体系

  (一)科学规划引领城市高质量发展。坚持全域规划一体布局，深入实施“双极带动、多点支撑、三区协同”区域发展战略、新型城镇化战略和主体功能区战略。落实“四水四定”“一城一策”原则，加强自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设，统筹人口、产业、城镇、交通一体规划，构建多规合一、多层互补的城市规划体系。强化规划刚性约束，加强各级各类规划全生命周期管理。

  (二)建设现代化都市圈和城市群。优化西安都市圈发展格局，紧紧围绕同城化中心任务，以西咸新区为纽带加快西安—咸阳一体化进程，推动西铜、西渭、西商、西杨融合发展，优化跨区域发展协作、工作协商、利益协调机制，打造高水平交通圈、科技圈、产业圈、生活圈、生态圈。推进关中平原城市群一体化建设，推动基础设施互联互通、科技产业分工协作、公共服务开放共享。强化与呼包鄂榆城市群、成渝地区双城经济圈合作。

  (三)提升西安、榆林“双极”驱动力。支持西安加快转变特大城市发展方式，增强国家中心城市发展能级，加快建设西部经济中心、科技创新中心、文教中心、先进制造业基地、对外交往中心、国际旅游目的地，不断提升对全省、对西北地区发展的龙头带动能力。高质量建设榆林省域副中心城市，纵深推进能源革命创新示范区建设，培育壮大绿色低碳新动能，推动城市功能强化、产业能级提升、周边发展协同，打造成为全省经济高质量发展重要增长极。推动西安科教、榆林能源互补合作、互促双强。

  (四)激发大中小城市发展活力。支持各市(区)特色发展、绿色发展，合理确定城市规模、人口密度、空间结构。进一步推动宝鸡、咸阳、渭南、汉中等城市完善城市功能，提升城市品质，推进产业焕新。支持铜川、延安、安康、商洛等中小城市优化基础设施布局和公共服务供给，促进人口相对聚集、产业相对集中。

  (五)分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。推动关中、陕北、陕南三大区域协调发展，支持县域主动融入都市圈、城市群发展，主动承接生产、生活和生态服务功能。优化县域经济布局，大力发展特色经济、联农带农经济、集体经济，推动县域做强首位产业、特色产业。实施县城城镇化补短板工程，打造省级县城建设示范县。提升镇域综合服务功能，加快培育县域副中心镇，规范发展特色小镇。按照中央和国家有关规定要求，适时调整扩大经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇经济社会管理权限。

  二、开展创新城市建设行动，加快城市发展动能转换

  (六)创新赋能增强城市发展动力。发挥西安区域科技创新中心牵引作用，构建城市创新协作共同体。增强“秦创原”辐射引领能力，集聚整合城市创新资源。推动“三项改革”拓面提质增效，持续实施科技型企业发展“四个工程”，纵深推进科技金融服务“五项机制”改革，推动“产城创”深度融合。支持中心城区建设创新产业社区，推动科技回归城市嵌入社区。统筹推进传统产业改造升级、新兴产业培育壮大、未来产业布局建设，因地制宜发展新质生产力。推动建筑产业智能化集群发展，加快建筑业提质升级。推动生产性服务业与制造业深度融合，促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展，大力发展首发经济、银发经济、演艺经济、赛事经济、冰雪经济、低空经济，培育消费新场景。

  (七)提升城市对内对外开放水平。深度融入共建“一带一路”大格局，提升各市协同开放水平。实施自贸试验区提升战略，推动港贸产融合发展，强化各类开放平台功能整合、政策叠加。支持西安建强“陆港”“空港”双枢纽，打造国际性综合交通枢纽城市。支持杨凌建好上合组织农业技术交流培训示范基地，鼓励有条件的市争创区域性开放节点城市。支持西安等城市提高城市国际化水平，高水平依法依规办好国际会议、国际展览、国际赛事，高品质建好国际医院、国际学校、国际社区，增强集聚配置全球高端要素能力。提升国际友城建设水平，探索“友城+”合作模式。依托苏陕城市结对等机制深化横向经济技术协作。营造一流营商环境，增强城市吸引力。

  (八)推进城市更新激活存量资源潜力。全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数。定期开展城市体检，建立可持续的城市更新机制，构建专项规划—片区策划—项目方案的城市更新规划实施体系。改造利用老旧厂房、低效楼宇和闲置传统商业设施等存量房屋，建立与用途转换和混合利用相适应的规划调整机制。盘活存量土地资源，促进低效用地再开发。优化产权归集、整合、置换政策和不动产登记服务，健全土地收储管理制度，完善土地增值收益分配政策。

  (九)建立可持续的城市建设运营投融资体系。落实各级政府主体责任，统筹财政、金融、国资、社会资本等，拓宽资金来源渠道。发挥好中央财政、预算内投资、超长期国债等资金效能。建立城市更新项目分类融资体系，差异化匹配融资工具，引导社会资本参与城市更新与市政设施运营。稳慎推进公用事业和公共服务价格改革。加快融资平台改革转型，促进城市在发展中化债、在化债中发展。

  三、开展宜居城市建设行动，不断提升城市品质

  (十)提升城市居住生活品质。推动构建房地产发展新模式。优化保障性住房供给。实施房屋品质提升工程，提升住房规划、标准、设计、建造、运维效能，有序推进“好房子”建设。稳步推进老旧小区、城中村和危旧房改造。通过政策支持、优化流程、规划指标、多元筹资，支持老旧住房自主更新、原拆原建。统筹适老化、适儿化、无障碍设施建设改造。推动完整社区建设扩面提质增效，补齐嵌入式服务设施，打造一刻钟便民生活圈。

  (十一)提升城市基础设施保障水平。优化基础设施规划布局，促进集成融合，建设新型城市基础设施。加快城市地下管网建设改造，因地制宜建设综合管廊。优化算力基础设施布局，推进5G网络、千兆光网全覆盖。实施陕西西线水资源配置、关中水资源再平衡工程，推进城市供水设施提标改造。加强交通跨区域布局衔接，强化薄弱地区覆盖和通达保障。增加停车位、充电桩等便民设施供给。

  (十二)推动公共服务优质均衡发展。深化实施职业技能提升、劳务品牌培育、就业服务提质“三项工程”。完善灵活就业人员、农村进城务工人员、新就业形态人员社保制度。提升社区居家医养结合服务能力。发展普惠托育和托幼一体化服务。实施基础教育扩优提质行动，健全与人口变化相适应的教育资源配置机制。加快国家医学中心和国家区域医疗中心建设，推进紧密型县域医共体和城市医疗集团建设，推动优质医疗资源向基层下沉。推进灵活就业人员参加住房公积金制度。规范发展住房租赁市场。加强社会保障和分层分类社会救助，推行“融救助”。

  四、开展美丽城市建设行动，推进城市发展绿色转型

  (十三)推进生产领域节能降碳。实施碳排放总量和强度双控制度。开展工业能效、水效提升行动，提高生产工艺和技术装备绿色化水平。拓展“碳惠三秦”应用。全面推进产业园区循环化改造和清洁生产。大力发展超低能耗建筑、低碳建筑及绿色建筑，加快建筑光伏一体化、新型建材研发应用，加强既有建筑节能改造。

  (十四)推广绿色低碳生活方式。持续推进节水型城市建设。推广节能低碳生活用品和绿色包装，持续推进“光盘行动”。深化垃圾分类与再生资源回收“两网融合”，开展城市生活垃圾分类提升行动。提高公共交通出行比例，倡导绿色出行。

  (十五)加强城市生态环境治理。推进美丽城市建设。强化城市山体、水体、湿地保护，提升城市生物多样性。建设口袋公园和城市绿道，实现绿地开放共享。推进以关中为重点的大气污染治理。加强城市噪声、餐饮油烟治理。坚持“一品一策”管控新污染物。推进建筑垃圾全链条监管、资源化利用。巩固城市黑臭水体整治成效。

  五、开展韧性城市建设行动，提升城市本质安全水平

  (十六)强化房屋和市政基础设施安全管理。探索推进建立房屋全生命周期安全管理制度。严格限制超高层建筑，提升高空消防救援能力。实施城镇预制板房屋治理改造，加快推进地震易发区房屋设施加固工程。加大群租房整治力度。支持中心城区推进山体沟道人居环境综合治理。建设城市基础设施生命线安全工程，搭建水气热及桥梁等监测感知系统和监管平台。优化重要能源、水源、设施布局，健全抗灾设防标准，提高安全保障能力。

  (十七)强化重点行业领域安全生产管理。严格落实安全生产责任制，健全常态化风险隐患监测、排查整治机制。以危险化学品、特种设备、建筑施工、城镇燃气、道路交通以及消防安全等为重点，加强重大风险源分级、智能、精准管控，强化人防、物防、技防、管理防相结合的预警防护。建立企业安全生产信用评价制度，注重评价结果应用。

  (十八)提高城市公共卫生安全水平。推进国家重大传染病防治基地、国家紧急医学救援基地建成投用，加快建设国家和省级区域公共卫生中心，构建分级分层分流救治体系。推进多部门、跨城市协同，强化公共卫生应急管理和联防联控。加强心理健康和精神卫生服务。

  (十九)提升城市综合防灾减灾救灾能力。构建城市安全风险谱系，加强风险全过程监管。健全洪涝联排联调机制，稳妥推进雨污分流改造和海绵城市建设，提升城市防洪排涝能力。加快构建“平战结合”的应急避难场所体系，强化灾害应急避险保障。加快西安、宝鸡“平急两用”公共基础设施建设，推动应急抢险救灾装备、医疗资源合理布局和前置储备。

  六、开展文明城市建设行动，大力彰显城市文化

  (二十)提升城市历史文化遗产传承利用水平。加快完善历史文化保护传承体系，支持延安巩固提升革命文物国家文物保护利用示范区建设成果，守护好中华文明和中国革命的精神标识。健全城市文化遗产普查调查制度，开展老城及其历史街区专项调查。建立以居民为主体的保护实施机制。推动历史文化名城、街区整体保护，活化利用不可移动文物、历史建筑、工业遗产。支持有条件的城市创建国家历史文化名城。落实基本建设考古前置制度。加强西安鼓乐、华阴老腔、陕北说书、汉中藤编等非物质文化遗产保护利用传承。

  (二十一)塑造城市特色风貌。科学开展城市设计，推动实现功能复合、密度适中、高低错落、蓝绿交织。完善城市风貌管理制度，优化城市“天际线”管控，贯彻“适用、经济、绿色、美观”建筑方针，提高既有建筑改造设计水平，推动城市建筑更好体现中华美学和时代风尚。不得大规模迁移砍伐树木、滥建文化地标、随意更改老地名，加强古树名木保护。

  (二十二)厚植城市文明底色。大力弘扬社会主义核心价值观，传承延安精神，深化“厚德陕西”建设，提高市民文明素质。优化城市文化产品供给，构建“文学创作—舞台戏剧—影视制作—场景体验—文旅综合—AI赋能”全链条发展长效机制。深入推进书香社会建设，实施公共文化服务增效行动和文化惠民工程，打造优质公共文化空间，因地制宜构建便捷品质文化生活圈。

  七、开展智慧城市建设行动，优化提升城市治理水平

  (二十三)健全城市治理工作体系。扎实推进“一委一办一平台”治理体系建设，建立健全城市党委或政府主要负责同志牵头的城市管理统筹协调机制。健全权责清晰、协同高效的城市管理综合行政执法体制，保障人员配备和工作条件。实施物业服务质量提升行动，探索建立社区党组织领导下的居委会、业委会和物业服务企业等多方协商机制。完善居民、企业、群团组织、社会组织参与城市治理制度机制，拓展共建共治共享的城市治理新路径。

  (二十四)推进城市智慧化精细化管理。推进数字政府建设，建设集约统一、数据融合、高效协同的城市数字底座，完善城市信息模型(CIM)平台，以人工智能、区块链、物联网等技术推动城市全域数字化转型。建设城市运行管理服务平台，推动政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、公共服务“一网通享”。加强城市建设档案规范化管理和数字化转型。推进社区智能安防。

  (二十五)夯实城市治理基层基础。坚持和发展新时代“枫桥经验”，深化党建引领基层治理，完善自治、法治、德治相结合的基层治理体系。提升市民服务热线效能。推动城市管理进社区，加强超大社区等特殊区域治理。强化社会治安整体防控，发展壮大群防群治力量。强化网格化治理，加强社区工作者、村(居)法律顾问队伍建设。推进综治中心规范化建设，加强矛盾纠纷预防化解。完善社会安全稳定风险监测预警体系。健全社会心理服务体系和危机干预机制。

  八、强化组织保障

  坚持和加强党对城市工作的全面领导，建立省负总责、城市抓落实的工作格局。树立和践行正确政绩观，建立健全城市发展评价体系，提高领导干部城市工作能力，加强城市工作干部队伍素质和能力建设。健全城市规划、建设、更新、治理等领域法规制度，深化规划审批、用地制度等改革。各地区各有关部门加强组织实施，强化协同配合，推动落地落实。省住房城乡建设厅、省发展改革委会同相关部门加强协调指导。重大事项及时按程序请示报告。